EL CONCEPTO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Chile, 12 de noviembre 2020
Por Alexander Espinoza y Jhenny Rivas
“1. Introducción
La Revista de Justicia y Derecho de la Universidad Autónoma de Chile hapublicado el artículo titulado “El concepto de la función administrativa y sudelimitación frente a los actos de naturaleza jurisdiccional”.[1] Elcontenido y significado de la función administrativa es un elementodeterminante de la estructura del Estado. También es un elemento estructural dela definición y alcance del derecho administrativo, cuyo objeto es laregulación del ejercicio de la función administrativa dentro de las funcionesdel Estado, esto es, de la actividad administrativa (Brewer-Carías 1983 y2015).
En Chile, el concepto de la función administrativa ha generadodificultades en el reconocimiento de la existencia de la potestad sancionatoriade la administración y su delimitación con respecto a la función jurisdiccionalpenal e incluso con respecto a la jurisdicción civil.
En numerosas ocasiones, el Tribunal Constitucional ha consideradonecesario clasificar una atribución de los órganos del poder público, a partirde su naturaleza administrativa o jurisdiccional. Sin embargo, tal clasificaciónha sido el resultado de la aplicación de criterios de diversa naturaleza, locual trae como resultado un panorama irregular y, no pocas veces,contradictorio. De tal forma, el Tribunal ha calificado como actosjurisdiccionales la reclamación de filiación no matrimonial (TC Nº Rol 2690,2015, 10º), la facultad del Servicio Nacional del Consumidor de resolver conimperio, entre otras materias; el cese de la conducta dañosa de interesescolectivos o difusos, el cálculo de indemnizaciones para los consumidores o ladeterminación de cautela del cumplimiento del acuerdo (TC Rol N° 4012-17-CPR,2018, 33°), así como constituirse en instancia de mediación y arbitrar unaaudiencia obligatoria de conciliación (TC Rol N° 4012-17-CPR, 2018, 33°) y, engeneral, la resolución de medios alternativos de solución de conflictos[2].
Han sido clasificados por el Tribunal Constitucional como actos de naturalezaadministrativa, la facultad de emitir informes que describen el grado decompetencia y la estructura de un mercado relevante determinado del Tribunal deDefensa de la Libre Competencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 20º y 21º), así comola retención de impuestos por la Tesorería General de la República (TC Rol Nº2865, 2015, 34° y 35º). Por otra parte, ha sido calificada como una funciónjurisdiccional la facultad sancionatoria del Tribunal de Defensa de la LibreCompetencia (TC Rol Nº 1448-09, 2010, 16°), así como la facultad del ServicioNacional del Consumidor de imponer sanciones a los proveedores (TC Rol N°4012-17-CPR, 2018, 33°). Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha consideradocomo actos administrativos las sanciones a cargo de los directores regionalesdel Servicio de Impuestos Internos (TC Rol Nº 725-2007, 2008, 12°), así comodel Servicio Electoral (TC Rol N° 3106-16-CPR, 2016, 15º).
A su vez, la resolución del ministro de Transportes y Telecomunicaciones,que otorga o deniega una concesión o un permiso de telecomunicaciones (TC RolNº 176, 1993, 3º), ha sido considerada un acto jurisdiccional. La facultad deresolver acerca de la solicitud de derechos de aprovechamiento de aguas, auncuando sea objeto de oposición por parte de terceros (TC Rol Nº 513-06, 2007,12°); así como el procedimiento de concursos públicos para el ingreso a lacarrera funcionaria (TC Rol 4847-18, 2018, 7º; TC Rol 4945-18, 2018, 6º), soncalificados como el ejercicio de una función administrativa.
Tampoco encontramos uniformidad en cuanto a los criterios utilizados porel Tribunal Constitucional para determinar la naturaleza administrativa ojurisdiccional de los actos de los órganos del poder público. En algunos casosha sido determinante el criterio de la cosa juzgada (TC Nº Rol 2690, 2015,10º), la solución de conflictos entre particulares por un tercero (TC Rol N°4012-17-CPR, 2018, 29°) o simplemente el establecimiento o afectación dederechos de terceros (TC ROL Nº 176, 1993, 3º), la aplicación del derecho o laequidad mediante un raciocinio mental (TC Rol Nº 513-06, 2007, 12°), laconfiguración legislativa de un procedimiento contencioso (TC Rol Nº 1448-09,2010, 16º), así como la idoneidad de cumplir los requisitos de la garantía deun procedimiento racional y justo[3].
2. Las funciones administrativas
Para distinguir entre una función administrativa y jurisdiccional debemostomar como punto de partida el criterio residual, según el cual corresponden ala administración pública las materias distintas a las funciones legislativas yjurisdiccionales. Pero también encontremos elementos materiales quecaracterizan la función administrativa, en torno a la defensa de los interesesgenerales (Moraga, 2011, p. 235; Colombo, 1991, p. 45), como la contrapartidade la resolución de conflictos entre intereses individuales, que define lafunción jurisdiccional civil.
Mientras que la función jurisdiccional tiene por objeto la constatación ysanción o reparación de la lesión de un derecho subjetivo (Ferrajoli et al,2001, p. 26; González, 2014, p. 130; Alcalá-Zamora y Castillo, 1992, p. 51;Bordalí, 2007, p. 7 y 2013; Ramos, 1984, p. 424)[4], el ámbitonatural donde actúa la administración es el de los intereses generales.
3. Las relaciones jurídicas multipolares
Lateoríade las relaciones jurídicas triangulares o multipolares nos permitirá construiruna teoría integrada de las relaciones jurídicas, la cual comprende, por unaparte, el bien jurídico protegido, que pone en marcha la actuación del Estado;y por otra, el derecho de libertad afectado, en el caso de actuaciones deintervención del poder público. Desde este punto de vista, podemos formular lassiguientes tesis:
– Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos,en que el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicosy el legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma deprotección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja delindividuo, a través de la protección de un interés general (por ejemplo:requisitos sanitarios).
-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, enque el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos yel legislador ha resuelto establecer un mecanismo de protección directa einmediata de un interés individual, otorgando a un particular un poder jurídicopara exigir una conducta positiva del Estado, sin limitar la libertad de otroindividuo. Encontraremos en este caso el concepto de derecho subjetivo público,de carácter prestacional (por ejemplo: prestaciones directas de derecho socialo deberes de protección).
-Una función administrativa se plantea en la resolución de conflictos, enque el Estado se encuentra obligado a brindar protección a bienes jurídicos yel legislador ha resuelto limitar la libertad de un individuo. La forma deprotección de tales bienes jurídicos es la protección mediata o refleja delindividuo, a través de la protección de un interés general, que consiste en unreproche menos grave, utilizando solo penas distintas a la privación delibertad, generalmente de multa. En estos casos, a diferencia de la sanción, laprohibición de la conducta puede servir de fundamento a pretensiones de derechosubjetivo, que deben ser resueltas a través de una función jurisdiccional civil(por ejemplo: la Inspección del Trabajo)” .
Referencias Bibliográficas:
Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto (1992): Estudiosde teoría general e historia del proceso (1945-1972) (México D.F.,Universidad Nacional Autónoma de México), Tomo I.
Bordalí Salamanca, Andrés (2007): “Análisis crítico de la función eindependencia judicial en el Derecho chileno”, en Couso, Jaime y Atria,Fernando (editores), La judicatura comoorganización (Santiago: Instituto de Estudios Judiciales).
Bordalí Salamanca, Andrés (2018): “El régimen de responsabilidaddisciplinaria de los jueces chilenos y su inadecuación a las exigenciasconstitucionales”, Ius et Praxis,24, 2: pp. 513-548.
Brewer-Carías, Allan (1983): “El concepto de Derecho administrativo enVenezuela”, Revista de administraciónpública, 100: pp. 685-704.
Brewer-Carías, Allan (2015): “Sobre el concepto del DerechoAdministrativo”, en Curso de derechoadministrativo iberoamericano (INAP), pp. 25-72.
Colombo Campbell, Juan (1991): Lajurisdicción en el Derecho Chileno (Santiago, Editorial Jurídica deChile).
Ferrajoli, luigi et al (2001): Losfundamentos de los derechos fundamentales (Madrid: Trotta).
González Álvarez, Roberto (2014): “El nuevo paradigma de la garantía dela jurisdicción”, Ars Boni et Aequi,10, 1: pp. 119-150.
Moraga Klenner, Claudio (2011): “¿Existen en Chile procedimientosadministrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?”, Derecho PUCP, 2, 67: pp. 231-251.
Ramos Ortells, Manuel (1984): “Aproximación al concepto de potestadjurisdiccional en la Constitución Española”, Anuariode la Facultad de Derecho, 3: pp. 415-458.
[1] EspinozaRausseo, Alexander, & Rivas Alberti, Jhenny (2020). El concepto de lafunción administrativa y su delimitación frente a los actos de naturalezajurisdiccional. Revista Justicia &Derecho, 3(2), 1-18.https://doi.org/10.32457/rjyd.v3i2.532.
[2] Esel caso de la mediación obligatoria en materia de salud (TC Rol Nº 2042-11,2012, 30º), de las comisiones conciliadora y arbitrales en concesiones de obraspúblicas (TC Rol Nº 236-96, 1996, 11º), reiterado en TC Rol Nº 1536-09, 2009,6º; de los Tribunales Arbitrales en materias de Propiedad Industrial (TC Rol Nº119-91,1991, 7º), de Registro de Variedades Protegidas (TC Rol Nº 195-94, 1994,6º), de concesiones de bienes fiscales (TC Rol Nº 360-02, 2002, 7º) y deservicios de telecomunicaciones (TC Rolº 2191-12, 2012, 19º).
[3] Véaseal respecto, las referencias en nota N° 4.
[4] Véasetambién una relación detallada de las teorías subjetivas y objetivas de lafunción jurisdiccional en Pérez-Cruz (2015) y Nieva (2017).
Tomado de DIARIO CONSTITUCIONAL. cl.